我国人口生育政策制定和调整

　　2017年初，国务院印发了《国家人口发展规划（2016-2030年）》，国家卫生计生委公布了《“十三五”全国计划生育事业发展规划》。这两个人口发展规划都表明，中国计划生育政策完成了由“控制总量”到“调整结构”的转变。那么，通过回顾过去和展望未来，中国的人口发展形势和人口政策发生了怎样的变动？作者从学理上界定人口政策、生育政策、人口生育政策，研究社会发展、管理与人口的关系，揭示规律，以及如何根据规律来制定政策。追述人口生育政策的演变与社会发展双向互动。借鉴历史经验教训，重点研究近来“二孩化”的制定与其现

　　汤兆云，博士，华侨大学公共管理学院教授、博士生导师。主要从事社会政策、社会保障的教学与研究工作。曾出版《我国人口政策运行过程》《农村计划生育与人口控制》《我国出生性别比问题研究》等学术专著以及高等学校社会学教材《人口社会学》。在《政治学研究》、《人民日报》理论版、《光明日报》理论版、《人口研究》、《科学社会主义》等中文核心期刊、中国社会科学引文索引（CSSCI）期刊及重要报刊上的发表专业学术文章50余篇；科研成果先后获得中国人口科学优秀成果奖、福建省社科优秀成果奖、国家计生委优秀成果奖。主持国家社会科

版权信息
序
第一章 人口生育政策及其运行过程
第一节 公共政策及其运行过程
第二节 人口政策及其运行过程
第三节 我国人口政策的分期、分类和特征
第四节 我国人口政策的历史沿革
第二章 我国人口生育政策的制定
第一节 我国人口政策问题的形成
第二节 我国人口政策的形成
第三章 我国人口生育政策执行机制
第一节 我国人口政策目标
第二节 我国人口政策执行机制
第三节 我国人口政策的法制化建设及生殖健康工作
第四章 我国人口生育政策的评估
第一节 我国人口生育政策的积极效果
第二节 我国人口生育政策的负面影响
第五章 我国人口生育政策的调整和完善
第一节 我国人口生育政策的调整
第二节 生育政策调整中的国家政策与民众意愿的冲突
第三节 我国人口生育政策的完善
第六章 单独二孩政策的实施及其效果
第一节 单独二孩政策下适龄人群的生育意愿和生育行为
第二节 单独二孩政策的实施效果
第七章 全面两孩政策的实施及其效果
第一节 全面两孩政策对人口结构的影响
第二节 育龄妇女二孩生育顾虑及其影响因素
第三节 其他国家和地区家庭支持政策的经验及其启示
参考文献

　　序
　　汤兆云教授的新书就要付梓，托我为他写序。这是一件非常高兴的事情。
　　这本《我国人口生育政策制定和调整研究》，是作者的第四种关于当代人口学的著作。也许可以说，这四本书已经建立了他在当代中国人口问题研究上自己的解释体系。这是多年潜心钻研的结果，我向他表示真挚的祝贺。
　　《我国人口生育政策制定和调整研究》是从公共政策的角度，分析我国当代人口政策的形成、发展、绩效以及今后调整方向的。应该说，在当代人口问题研究中，这是一个新的角度。它的分析方法和叙述内容，完全不同于人口史、人口政策史、人口思想史等方面的学术著作的面貌。它把政策科学的思路和方法，引进了人口研究，对于改善人口学的学术品格，提高人口研究对于现实人口发展趋势乃至经济社会的整体发展趋势的干预能力，是非常有益的。
　　按照作者的分析框架，全书分为七章。从我国人口政策的运行过程、人口政策的形成、人口政策的执行机制、人口政策的评估、当前中国的人口变动现状、针对目前人口问题现状的政策调整问题、今后中长期社会发展中的人口可持续发展等方面，总结了1949年以来的中国人口政策。作者运用了公共政策理论、人口政策理论、可持续发展理论、人口史研究方法；文献分析、社会统计和样本分析方法等方面的知识方法，全书视野开阔，论点鲜明，数据详实，层次清楚，是一本值得夸奖的好书。
　　一般说来，公共政策理论是20世纪50年代之后逐步发展起来的西方社会科学知识，被引进来之后，已经成为学术热点之一，成为管理科学的重要领域。作者在本书之中运用这个理论方法解释当代人口政策的形成、执行、绩效和今后的改良方向，得出了一些具有很大参考价值的结论和看法。由于不太懂，我不应当轻率地对其发表意见，还是由读者去理解和批评比较妥当。借此机会，我想说两句可能不恰当的话，作为阅读本书书稿的感想也好，作为闲暇之余的胡思乱想也好，贡献给作者和读者参考吧。
　　第一，西方国家的公共政策理论，是一种很重要的社会科学前沿知识。它的重要价值，是把国家和政府、社会组织的有关社会政策的制定和施行，作为一种有规律的政治机制来研究，从而提供了发现其所包含的合理的与不合理的性质与原因的思想方法。这就大大地提高了社会管理的科学性，提高了规避社会风险的能力。因此，从整体上看，这种公共政策理论，应该拥有西方近现代民主理论的发展的性质。站在这个意义上，我们应当得到的启发是什么呢？
　　我以为，是要摆正理论学习和政策研究的关系。如同许多专家所指出的那样，我们现在已经进入了“风险社会”。所谓风险社会，无非就是由于社会价值信仰和利益分配的变化，社会分化、社会冲突、突发性事件的发生概率大大增加，维持社会正常运行的成本大大增加，发生社会激荡性风险的机会大大增加。而所有社会冲突的发生，根本的原因，都是由于社会资源分配紊乱而导致社会问题产生。如果要化解社会风险，就必须具有化解社会问题的能力。
　　有问题才有风险，没有问题自然就没有风险。这是一个常识。
　　很长一段时间以来，强调政治正确和统一思想都是一种基本的思路，加强理论学习更是重中之重的方法。这当然有它的正确性，但是，更重要的是要花最大的精力去研究、制定、落实和修正各项具体政策。所有公共问题只能依靠执行正确的公共政策才能解决。
　　1999年，我就说过：要正确理解理论与政策的关系。理论与政策统一于实践。理论是政策的认识基础和思想前提，政策是贯彻理论、推行工作最重要的环节。在工作中执行错误的政策会导致正确的指导理论的失败，执行正确的政策也会进一步丰富和发展正确的理论。
　　今天，我想再次重申这个意见。
　　第二，回到本书的话题上来，之所以要研究当代人口政策的绩效、当前人口变动的趋势、今后人口政策的调整方向和内容，是因为之前人口政策的实行及其导致的新情况，已经成为一个很重要的公共话题，一个经济社会继续发展所绕不过去的公共问题。对今后政策的预测和设计，既是本书的一个重要知识点，也是学界的一个热门课题。我是外行不敢乱说，只能提以下两个问题，供大家思考：
　　第一个问题，今后人口问题的政策思路，必须如同本书作者所提倡的那样，着眼于可持续发展的理论。我想说的是，要在可持续发展的思路下，认真研究人口可持续发展、资源可持续发展、社会可持续发展，研究三者之间的协调发展。人口可持续发展是寻找人口的出生率和死亡率的合理比例，使人口的再生产保持合理的水平，保持必要的人口活力，基本满足社会对劳动力的需求。资源的可持续发展是最大限度地节约资源，为后代子孙留一点财富。社会的可持续发展是指整个社会有机体处在一个健康的状态，从而为新的人口政策的执行和人口问题外溢所造成的社会问题的解决提供一个良好的环境。
　　社会有机体的健康，是指社会伦理价值、政治机制、法律法规、国家权力的合法性、公民意识、执政当局识辨和化解社会矛盾的能力等诸因素和谐一致所共生出来的社会免疫力。它的杰出功用，是避免政治的僵化，避免社会关系的僵化，避免失去及时解决问题的能力。其他不说，无论过去或者今后，所有人口问题及其所导致的其他社会问题，都不是单纯人口政策或者人口管理机构所能独立解决的，就是一个有力的例证。
　　第二个问题，预测或者制定今后的人口政策，最重要的前提，是做好调查研究。本书作者所做的泉州市就有限放开二孩政策对育龄妇女生育意愿的调查，和有关学院派专家公布的数据所存在的明显差异告诉我们，根据这两种数据做出的政策选择，肯定会有相当大的差别。我更倾向于接受本书作者的调查数据。其实，不仅在人口问题研究上，而且在许多学术领域的研究上，求真求实的学风早已当然无存。不了解真实的社会，不明白问题的真相，闭门造车、纸上谈兵怎么行？
　　过去，一些单位，一些部门，一些领域，之所以经常闹出一些无厘头的笑话来，多半都是由于采取了隔靴搔痒的方法。这个方面的教训太多了，不需要我来举例。
　　是为序。
　　李良玉
　　2017年10月14日于南京大学港龙园

　　第一节 公共政策及其运行过程
　　公共政策是政府为处理社会公共事务而制定的行为规范，其本质体现了政府对全社会公共利益所作的权威性分配。公共政策是一种同人类社会的生存与发展息息相关的现象；尤其是在阶级、国家出现以后，在一个国家的管理活动中，始终贯穿着公共政策的制定和执行。公共政策是国家管理的一种重要手段和重要内容。
　　要了解公共政策的含义，我们就要先了解什么是政策。在人类社会发展的进程中，统治阶级为了实现自己对国家和社会的管理，约束、制约被统治阶级，总是要制定一定的行为规范。政策作为统治阶级约束制约被统治阶级的行为规范，在治理国家和社会的过程中起到了非常重要的作用。因此，政策始终作为国家与社会管理的一种不可或缺的重要内容，影响、支配着甚至决定着人们的社会行为，决定国家社会的前进方向。
　　在中国古代典籍中，“政”和“策”是分开使用的，且有许多不同的解释。“政”通常指政治、政务，其本义是规范和控制的意思。如《说文解字》注：“政者，正也”；《左传•桓公二年》曰：“政以正民”；《周礼•天官》注：“建邦之六典，四曰政典，以平邦国，以正百官，均万民。”“政”的这些含义和今天所说的管理国家事务、治理民众的意思相差不多。古代的“策”字是计谋、策划的意思。《礼记•仲尼燕居》注：“策，谋也。”《吕氏春秋•简选》注：“策，谋求也。”英文中最初也没有“政策”一词，只有“政治”（politics）一词，源于古希腊语的“poiteke”，意为关于“城邦的学问”。后来，随着西方政党政治的发展和成熟，从“政治”（politics）一词逐渐演变出来的“policy”一词，具有了策略、谋略、权谋等含义。它被用来指称政党或政府为实现特定的任务所采取的行动。日本明治维新期间，英文“政策”（policy）一词传入日本，日本人将其译为“政策”。以后又传入中国。一般认为，梁启超是我国最早公开使用“政策”这一词的。他在1899年写的《戊戌政变记》中说：“按中国之大患在于教育不兴，人才不足，皇上政策首注重于学校教育之中可谓得其本矣。”之后，随着新文化运动的兴起和发展，“政策”一词在我国的政治生活中逐渐流行起来，并且使用的频率和范围也越来越广。
　　作为一个和政党、政府、政治有着密切关联的词，在政治实践中，政策一词主要被用来表达三方面含义：一是战略、策略或谋略。政策的根本目的在于治国安邦、管理人民，要实现这一目的，必须有一系列周密的规划和谋略。因此，政策经常体现为政党或政府为完成特定的任务而采取的某种战略，策略或谋略。如我们经常听到的“经济发展战略”“社会发展战略”等，实际上都是党和政府为指导某一方面的发展而制定的宏观政策。二是行为规范或行动准则。政策是国家、政党在一定历史时期为实现一定任务而规定的行动依据和准则。作为政党和国家意志体现的政策，它必须转化为具体的行为规范，才能成为可操作的政治手段。如政党制定的纲领、路线、方针、原则、准则，国家权威机关颁布的政令、法令、文告、规划等，都属于政策范畴，它们具体规范相关对象应该做什么，不应该做什么，鼓励什么，限制什么，以干预人们的行为，对社会发展过程进行控制。三是政治行为。政策还表现为与战略、策略、谋略和行为规范，行动准则密切相关的政治行为。毛泽东曾说：“政策是革命政党一切实际行动的出发点，并且表现于行动的过程和归宿。