城市更新制度建设：广州、深圳、上海的比较

　　城市更新是我国当代城市发展的重要主题，其制度建设是核心和难点。当前我国少数先行城市已经建立起基本制度框架，而绝大多数城市仍在探索。如何破解城市更新制度建设的难题，建立起完善的城市更新制度体系，是各个城市亟待解决的现实问题与重大挑战。
　　本书选取走在城市更新制度改革前沿的广州、深圳、上海三座城市作为研究对象，分析三地城市更新的核心政策和实施路径；对比三地城市更新制度的体系建构、运作特点、形成原因；展示三地在更新机构设置、管理模式、规划编制、空间管控、政策配套上的异同；总结三地在功能引导、强度管控、公共设施配置和公共要素清单等方面的创新经验，揭示面临的问题和挑战；提出我国城市更新制度创新的未来走向和建议，从而为我国的城市更新提供有益的借鉴与参照。 本书视野开阔、案例丰富、研究深入，对于城市规划师、建筑师、政策决策者和城市开发管理者而言，它是宝贵的经验总结和实践指南，极具启发意义和实用价值。对于想要把握当代中国城市发展方向的读者来说，它又是不可或缺的深度读本。

　　唐燕，清华大学建筑学院副教授，博士生导师，德国洪堡学者，China City Planning Review杂志编委委员和责任编辑。担任中国城市规划学会城市更新学术委员会副秘书长、中国建筑学会城市设计分会理事、中国城市科学研究会生态城市研究专业委员会委员、国务院学位办建筑学学科评议组秘书、欧盟“H2020”地平线重大科研项目基金特邀会评专家。曾为麻省理工学院SPURS学者、卡迪夫城市大学访问教授、柏林自由大学访问学者、多特蒙德工业大学博士后。长期从事城乡规划设计、城乡治理等研究，在国内外期刊及会议上发表学术论文100余篇，主持过德国洪堡基金、英国国家学术院基金、国家自然科学基金、“十二五”科技支撑计划（子项）、教育部人文社科基金等重要国内外课题，曾获中国城市规划学会求是论坛论文竞赛奖、全国青年城市规划论文竞赛佳作奖、金经昌中国城市规划优秀论文佳作奖、中国城市经济学会年会优秀论文三等奖。出版有《城市设计运作的制度与制度环境》《创意城市实践：欧洲和亚洲的视角》《文化、创意产业与城市更新》《控制性详细规划》《德国大都市地区的区域治理与协作》等著作。参与的规划设计项目曾获北京通州城市副中心城市设计国际招标总体城市设计获胜方案奖、全国优秀城乡规划设计二等奖、北京市优秀城乡规划设计评选一等奖、河北省优秀城乡规划设计编制成果一等奖等。
　　杨东，清华大学城乡规划学硕士，研究方向为城市更新、城市设计、文化遗产保护。已参加重点科研课题和城市规划实践项目10余项，在国内外期刊、会议上发表学术论文8篇，参与翻译《创意城市实践：欧洲和亚洲的视角》等著作。曾获全国高等学校城乡规划学科城市设计课程作业评优三等奖、佳作奖，调研报告课程作业评优二等奖，清华大学建筑学院“年度人物（学术达人）”称号等。
　　祝贺，清华大学城市规划学硕士，清华大学城乡规划学在读博士。研究方向为城市更新政策与实践、城市设计管理与治理。在核心期刊发表论文7篇，英文论文“Beijing-Tianjin-Hebei Metropolitan Region: Regional Governance under a Highly Centralized Political Systeme”收录于联合国人居署出版的Steering the Metropolis一书。曾参与国家自然科学基金项目一项，北京、天津、广州等城市重要城市设计项目10余项。参与翻译《文化、创意产业与城市更新》《1945年以来的世界城市设计》等著作。

内容简介
作者简介
序一
序二
序三
前言
第1章 绪论：新时代背景下的城市更新
1.1 城市更新再认识
1.2 城市更新的十个特征维度
1.3 时代转型与中国城市更新需求的崛起
1.4 困境突围：资源约束倒逼下的广州、深圳、上海制度创新背景
1.5 广州、深圳、上海三地比较研究的内容与框架
第2章 亚洲视野下的城市更新制度建设
2.1 香港城市更新制度
2.2 台北城市更新制度
2.3 东京城市更新制度
2.4 新加坡城市更新制度
2.5 亚洲地区城市更新制度建设的趋势与特点
第3章 广州、深圳、上海的城市更新演进历程
3.1 广州城市更新演进历程
3.2 深圳城市更新演进历程
3.3 上海城市更新演进历程
第4章 广州、深圳、上海城市更新政策演进与办法解读
4.1 广州、深圳、上海城市更新政策体系比较
4.2 三地城市更新的核心政策演进
4.3 城市更新（实施）办法的三地比较
第5章 广州、深圳、上海城市更新制度体系建构
5.1 广州、深圳、上海的城市更新制度体系
5.2 城市更新机构设置
5.3 城市更新管理的阶段与流程
5.4 城市更新规划编制体系
5.5 城市更新单元／片区划定
第6章 广州、深圳、上海城市更新空间管控
6.1 广州城市更新空间管控举措
6.2 深圳城市更新空间管控举措
6.3 上海城市更新空间管控举措
第7章 广州、深圳、上海城市更新实施路径
7.1 广州城市更新实施路径
7.2 深圳城市更新实施路径
7.3 上海城市更新实施路径
第8章 广州、深圳、上海城市更新执行与经验得失
8.1 广州、深圳、上海的城市更新目标及执行情况
8.2 三地城市更新制度建设的经验与反思
第9章 城市更新制度创新的关键要素与未来走向
9.1 城市更新中的产权、用途与容量要素
9.2 城市更新制度创新中的产权制度
9.3 城市更新制度创新中的用途制度
9.4 城市更新制度创新中的容量制度
9.5 我国城市更新制度创新的未来走向
9.6 城市更新制度创新的工作内容与步骤建议
附录
附录1
附录2
附录3
参考文献

　　★摆在城市更新面前的困难，除了发展理念的转变外，还集中体现在现有的制度障碍上。就广州、深圳和上海的实践来看，这三个城市都做了极为有益的探索。从这个意义上说，本书非常及时地为全国各城市的城市更新提供了亟需的宝贵经验。
　　——伍江，同济大学常务副校长、教授、中国城市规划学会副理事长
　　★唐燕教授研究团队针对城市更新的现实需求，通过对广州、深圳、上海近年来更新制度建设的比较研究，从更新机构设置、管理模式、规划编制、空间管控、政策配套等多方面，探讨了城市更新制度体系建构的目标、路径与方向，对促进我国城市更新的持续健康发展具有重要的学术价值与现实意义。
　　——阳建强，东南大学建筑学院教授、中国城市规划学会城市更新
　　学术委员会主任委员
　　★本书的面世，可谓具有承前启后的意义，是对具有代表性的三个地区过往探索中存在的经验与不足的一次剖析与审视。该韦打破了诸多制度研究一地一议的语境，构建起了三地基本制度横向比较的通用框架，这种研究论述方式可以让读者更加清晰地看到不同城市如何根据自身特点形成差异化的制度保障，同时也适用于未来更多后发城市间的比较和相互借鉴。
　　——边兰春，清华大学建筑学院教授

　　我国在经历了改革开放40年的增长奇迹之后，经济发展进入结构性减速时期，并联动引起社会、政治、空间、文化发展等的全面转型。在这个城市发展由“增量扩张”迈向“存量优化”的变革期，为了促进城市功能提升、产业结构升级、人居环境改善、空间品质优化等，广州、深圳、上海、南京等诸多大城市积极开展城市更新的管理与实践改革，在城市更新制度建设、规划编制、项目实施与行动计划等方面取得显著进展。谢谢清华大学出版社的编辑，她们为著作夜以继日的打磨是本书出版品质的重要保证。
　　本书选取走在城市更新制度改革前沿的广州、深圳、上海三座城市作为研究对象，通过分析三地城市更新的核心政策及其演进；对比三地城市更新制度的体系建构、运作特点与形成原因；总结三地城市更新的实施情况与实施路径；得出三地城市更新制度建设的经验与挑战等，来揭示当前我国代表性地方城市更新制度建设的具体进展、创新成就、潜在问题及改进方向，展示三地在更新机构设置、管理模式、规划编制、空间管控、政策配套上的异同，为新时期破解城市更新难题提供方向指引和经验借鉴，为未来更多城市和地区推进城市更新制度建设提供实证参考。
　　著作成稿历时四年，感谢曾在北京市规划和国土资源管理委员会朝阳分局任职的王雪梅与孙文伟，是他们出于对国内城市更新需求与趋势的敏锐判断，才在014年邀请我们承担了国内城市更新制度建设各地经验与案例研究的专项课题，这是本书成果得以形成的重要契机与基石。感谢华南理工大学的王世福教授、国家发改委投资司城市建设处的邵挺博士，2015年在MIT访学期间与他们就广州、深圳城市更新制度特点的交流加深了本研究的维度与深度。感谢上海社会科学院城市与房地产研究中心的万勇博士，在他为《城乡规划》杂志组织的城市更新沙龙活动中获得的关于上海城市更新制度建设和规划设计的一手信息和释惑，为丰富和理解上海的近期行动提供了支撑。感谢深圳市城市规划设计研究院有限公司城市更新规划研究中心的王嘉主任，他同意我们使用其单位编制的城市更新单元规划方案作为案例，极大地丰富了著作内容。感谢课题组的唐静娴同学，她在早期项目研究过程中，做出了关于比较框架、政策和数据分析上的开篇积累。
　　同时，还要特别感谢北京清华同衡规划设计研究院对我们在2017年城市发展与规划大会“城乡规划体系改革与城市转型发展”分论坛上所做的关于“城市更新制度的转型发展——广州、深圳、上海三地比较”报告的微信报道，这篇小小的微信文章获得的大量转载和累计几万的阅读量给了我们至关重要的信心和信念支持，使我们方有勇气来完善和推进研究成果的出版。感谢北京市委办公厅信息综合室的冯明，他邀请我们将对相关制度的实证分析整理成文。报送北京市领导参阅，从而获得了副市长的批复和肯定，认为北京进行城市更新制度建设也是大势所趋。感谢中国城市规划学会城市更新学术委员会的伍江教授、阳建强教授、边兰春教授以及其他同行，持续的学术交流和支持是本书后期出版的重要动力。其他在不同阶段曾对本书研究给予不同帮助、提点和肯定的诸多同行和师长们，无法一一提及，在此一并感谢。谢谢清华大学出版社的编辑，她们为著作夜以继日的打磨是本书出版品质的重要保证。
　　在对书稿进行调整与优化的过程中，我们发现广州、深圳和上海的城市更新制度、配套政策、实践模式等方方面面都在日新月异地发生着变化，已经远远超出了我们能及时对原有研究进行随时扩充和全面更新的步伐。特别是新一轮国家机构改革的推行，引发了各地城市更新管理机构的新变革，一些新趋势无法及时反映到主要成稿于2018年年底的本书中，例如广州市城市更新局组建与撤并等详细信息。因此，对于本书存在的各种不足以及对最新政策解读不到位的地方，我们深感遗憾，也期待在后续研究中能再接再厉地跟踪提升。

　　我国经济在经历了40年高速发展的“中国奇迹”之后，开始逐渐转向中速、中高速的新常态，带来社会政治、经济文化、规划建设的全面转型需求[5] [6]。从国家宏观经济和城乡建设用地“倒逼”现状来看，以珠三角、长三角等为代表的城市地区，其建设用地已经占到区域总用地的40%~50%，这迫切需要城乡建设实现从粗放到集约、从增量到存量、从制造业到服务业、从生态破坏到环境友好、从追求速度到普适生活等的全方位变革[7]。
　　具体来说，旧有“粗放型”的城市建设和经济发展模式将逐步终结，取而代之的是以“存量挖掘”和“内生依托”为特征的新型城镇化模式；城市产业带动经济迈进的主要动力由原来的第二产业逐步转向二、三产业并重，并最终实现以第三产业为主导的新经济结构；高速建设时期对生态环境造成的破坏和欠账需要在新时期竭力加以修复，迈向生态、资源、环境“友好型”的城市建设与发展道路；走出以往对以GDP（国内生产总值）为代表的奇迹式增长的过度依赖和追求，转而关注城乡百姓，即“人”的生存和发展，实现平常心态下的城乡大众的安居乐业[7]。
　　城市更新作为当前城市存量发展的重要途径，强调用综合的、整体性的观念和行动计划来解决城市存量发展过程中遇到的各种问题，促进城市可持续发展。2013年，中央城镇化工作会议明确提出“严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率”“由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划”等政策方针，从而将城市更新工作提高到了国家战略高度。2015年，中央城市工作会议再次指出城市“要坚持集约发展，框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量”。近年来，国土部门(2)也相继发布了有关“严格控制城市建设用地规模”的多项通知，设法利用好城市现有已建设土地，而非继续圈地开发成为城市建设的大势所趋。因此，如何科学全面地理解城市更新的内涵，建立起完善的城市更新制度体系，有效推进城市更新工作的有序开展，是新常态下各大城市亟待解决的现实问题与重大挑战。
　　国家政策对地方实践产生了直接影响，北京、上海等一线城市已率先在总体规划中明确“用地规模不增加”：北京在总体规划（2016年—2035年）中要求到2020年实现“城乡用地规模减量”；上海在城市总体规划（2017—2035年）中明确要集约利用土地，实现规划建设用地总规模负增长。这是当前城市发展方式从“增量扩张”转向“存量挖潜”的直接信号，表明存量盘活、紧凑集约发展的日益重要，对城市产业发展、活力塑造、形象建设等方面影响深远。
　　2010年前后，广州、深圳、上海、南京、厦门等许多大城市开始积极开展和推进新时期的城市更新改革工作，在城市更新制度建设、机构设置、更新管理等方面取得显著进展。特别是截至2018年，全国有广州、深圳、上海三座城市在法律法规层面颁布了《城市更新（实施）办法》，从制度维度较为综合、全面地规定了城市中不同类型城市更新项目开展的具体管控要求。但由于长期缺少有效的实施机制保障，“摸着石头过河”仍然是各地城市更新制度体系建设的现状写照。